در رسانههای ما رسم شده که هر کاری ایلان ماسک انجام میدهد، به سرعت به تیتر خبری تبدیل شود. حتی اگر این کار در حد یک شوخی توییتری باشد.
به همین خاطر، وقتی مشخص شد ایلان ماسک و ویوک راماسوامی مسئولیت دفتر افزایش کارآمدی دولت را بر عهده خواهند داشت، فکر میکردم دربارهٔ این موضوع حرفها، خبرها و تحلیلهای بسیاری منتشر شود.
اما ظاهراً رسانههای ما صرفاً به نقل اصل خبر اکتفا کردند. علاقهمندان تکنولوژی در شبکههای اجتماعی هم بیشتر به پیروزی مدیران حوزهٔ فناوری بر سلبریتیهایی مانند اپرا وینفری، تیلور سوئيفت و لیدی گاگا پرداختند و خبر را از این زاویه بررسی کردند.
به همین خاطر، تصمیم گرفتم گزارشی کوتاه از این تصمیم ترامپ بنویسم و چند جمله هم دربارهٔ رابطهٔ این کار با چالشهای سیستم بروکراتیک کشور خودمان توضیح دهم.
حرفهایی که مینویسم، چندان جدید و عجیب نیست و اگر کتاب ارزشمند دونالد ساووی با عنوان «تاچر، ریگان و مالرونی» را خوانده باشید، تقریباً نکتهٔ تازهای در حرفهای من پیدا نخواهید کرد (معرفی کتاب در سایت انتشارات دانشگاه پیتسبورگ).
ضمناً لازم است تأکید کنم توضیحاتی که در ادامه میخوانید، کمی سادهشده است. اما به کلیت موضوع لطمه نمیزند و برای بحث ما کافی است.
دولت ناکارآمد | اصطلاح جمهوریخواهان
حداقل در یک قرن گذشته، اصطلاح دولت ناکارآمد (inefficient)، اصطلاح محبوب جمهوریخواهان بوده است. حدس زدن علت هم دشوار نیست:
تفکر اقتصادی دموکراتها به چپ گرایش دارد (از چپ کمرنگ مثل بایدن تا چپ پررنگ مثل سندرز). تفکر چپ، معتقد به دخالت دولت در امور ریز و درشت جامعه است. به همین علت، دموکراتها معمولاً با ساختن نهادها، تعبیهٔ فرایندها و تقویت رگولاتوری، بدنهٔ دولت را چاق میکنند. طبیعتاً هزینهٔ این اقدامات هم باید از جایی تأمین شود و منبع آن چیزی نیست جز مالیات.
در مقابل، جمهوریخواهان مدام به بزرگ شدن بدنهٔ دولت اعتراض دارند و معتقدند که دولت باید تا حد امکان کوچک شود. آنها دولت را منشاء ناکارآمدی (inefficiency) میدانند و معتقدند هر جا دولت پای خود را بیشتر از گلیمش دراز کند، دردسرساز میشود. وقتی از ناکارآمدی دولت حرف میزنیم، جملهٔ فریدمن میتواند توصیفی مختصر و مفید باشد که: «اگر دولت را مسئول بیابان کنید، بعد از پنج سال میآید و میگوید: شن کم آمد.» (اگر فریدمن با جمهوری اسلامی آشنا بود، جملهاش را اینطور اصلاح میکرد: دچار ناترازی شن شدیم).
لازم است تأکید کنم که کسی مثل میلتون فریدمن را نمیتوان به سادگی در تقسیمبندیهای جناحی جا داد، اما خوب است به خاطر داشته باشیم که او با تیم ریگان همکاری نزدیکی داشت.
خلاصه این که معمولاً دموکراتها دولت و فعالیتهای متمرکز را افزایش میدهند و جمهوریخواهان سعی میکنند بدنهٔ دولت را کوچکتر و دخالت دولت را در اقتصاد کاهش دهند (لااقل ادعای کلی و جهتگیری عمومی سیاستهایشان چنین است).
کمیتههای اصلاح ناکارآمدی
در نخستین سالهای قرن بیستم، تئودور روزولت، کمیتهای به اسم Committee on Department Methods تشکیل داد تا روشها و فرایندهای ستادی دولت را بررسی کرده و ناکارآمدیهای آن را تشخیص دهد.
ویلیام تفت هم که در همان سالها به ریاستجمهوری آمریکا رسید، کمیسیونی به اسم Commission on Economy and Efficiency تشکیل داد تا ناکارآمدیها را بررسی کرده و گزارش دهد (+).
در سالهای نزدیکتر به ما، رونالد ریگان هم تیمی راه انداخت تا موضوع Efficiency and Cost Control را پیگیری کنند (+).
جالب است که همیشه بخش بزرگی از این کمیتهها را مدیران بخش خصوصی تشکیل میدادهاند. در مورد ریگان، حتی تأمین مالی این کار هم توسط بخش خصوصی انجام شد و بزرگترین مدیران آمریکا داوطلبانه در آن مشغول به کار شدند. تیم ریگان ۲۰۰۰ عضو داشت که حداقل ۳۰۰ نفر از آنها از برترین مدیران کشورشان بودند.
کمیتهٔ ریگان ۴۷ جلد گزارش (بیش از ۲۱۰۰۰ صفحه) حاوی نزدیک به ۲۵۰۰ توصیه ارائه کرد که گفته میشد پیادهسازی آنها طی سه سال بیش از ۴۰۰ میلیارد دلار صرفهجویی به همراه خواهد داشت.
دربارهٔ این که چه حجمی از این توصیهها عملی شده و صرفهجویی نهایی آنها چقدر بوده، اختلافنظر وجود دارد. خود دولت ریگان مدعی بود بخش بزرگی از این توصیهها را عملی کرده و صرفهجویی پیشبینیشده محقق شده است. اما منتقدان معتقد بودند که صرفهجوییها بین ۱۰۰ تا ۲۰۰ میلیارد دلار بوده و نه بیشتر (تحلیلگران بیطرف معتقدند حدود یکسوم پیشبینی اولیه محقق شد).
حضور ایلان ماسک ادامهٔ یک روند است و نه رویداد اتفاقی
شاید برای کسانی که فکر میکنند اتفاقی خارقالعاده و نامتعارف در آمریکا افتاده و خورشید مردان تکنولوژی در افق سیاست طلوع کرده است، جذاب نباشد که بدانند این اتفاق اصلاً تازگی ندارد و استفاده از مطرحترین مدیران بخش خصوصی در بهینهسازی دولت توسط جموریخواهان، رویهای کاملاً متعارف است و یکی از مکانیزمهایی است که کمک کرده حاکمیت آمریکا از کوری استراتژیک فاصله گرفته و در مقاطعی بتواند «نهادهای عمومی» را با «عقل خصوصی» اصلاح و تعدیل کند.
این کار اینبار DoGE یا Department of Government Efficiency نام گرفته که از نظر نامگذاری هم به سبکی که در یک قرن گذشته رایج بوده نزدیک است.
اصلاح ناکارآمدی در نظام سیاسی کشور ما
مدیران ارشد و سیاستگذاران کشور ما را میتوان به دو دسته تقسیم کرد: آنها که چپ هستند و میفهمند چپ هستند. آنها که چپ هستند و نمیفهمند چپ هستند. البته واضح است که همه در یک حد چپ نیستند و درجهٔ چپ بودنشان، مثل چپهای همهجای دنیا متفاوت است. باورهای مذهبی (خصوصاً تشیع) هم به تقویت این نگرش کمک کرده است. مفاهیمی مثل «اعتراض»، «عدالت» و «قیام علیه نظام سلطه و استعمار» که امثال شریعتی از داستانها و روایتهای دینی استخراج کرده و با آن آتش انقلاب را گرمتر میکردند نیز از همین مخزن فکری تغذیه شد (شریعتی باب استفعال را بسیار دوست داشت و علاوه بر استعمار و استثمار و مانند اینها، حتی از استحمار یعنی خر کردن مردم هم استفاده میکرد. بعد از انقلاب، واگنهای استضعاف و استکبار و … هم بر این قطار واژگانی افزوده شد).
البته چپ بودن تفکر مسئولین در اوایل انقلاب بسیار بیشتر از امروز بود که نمونهٔ آن را میشود در اصل ۴۴ قانون اساسی دید:
«نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با برنامهریزی منظم و صحیح استوار است.
بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکههای بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راهآهن و مانند اینها است که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است. بخش تعاونی نیز شامل شرکتها و موسسات تعاونی تولید و توزیع است که در شهر و روستا بر طبق ضوابط اسلامی تشکیل میشود بخش خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات میشود که مکمل فعالیتهای اقتصادی دولتی و تعاونی است. مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور گردد و مایه زیان جامعه نشود مورد حمایت قانونی جمهوری اسلامی است.
تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه بخش را قانون معین میکند.»
دربارهٔ تعاونیها که باید جداگانه نوشت که از یک آيهٔ «و تعاونوا علی البرّ و التقوا» کلمهٔ تعاون را برداشتند و همان بلایی را سر اقتصاد آوردند که با قرضالحسنهها بر سر نظام اقتصادی کشور آوردند که هنوز هم درستوحسابی جمع نشده است (جالب که قرضالحسنه را هم از یک آیهٔ دیگر برداشتهاند: و من یقرض الله قرضا حسنا). طبیعتاً موضوع آیه کاری نبوده که اینها میکنند، اما گاهی خودشان هم یادشان میرود که این معنایی را اینها بر سر آن واژهها بار کردهاند، به همین علت، خودشان هم جرئت نمیکنند به سادگی این ساختارهای مندرآوردی را زیر سوال ببرند.
تفسیر اصل ۴۴ | کاهش ناکارآمدی یا کوچک کردن دولت؟
مشخصاً از همان روزهای اولی که قانون اساسی تصویب شد، بخشی از مسئولان، کموبیش به ضعف این اصل پی برده بودند. چنانکه بازرگانی خارجی را کموبیش از همان ابتدا به بخش خصوصی سپردند (البته با کنترل شدید دولتی که تا امروز هم ادامه دارد). در مورد بقیهٔ بخشها هم به تدریج معلوم شد که این اصل، ضعفهای بسیار دارد.
در بازنگری سال ۱۳۶۸ هم خلاء بنیانگذاری جمهوری اسلامی در ذهن سیاستمداران کشور آنقدر پررنگ بود که غالب تغییرات قانون اساسی، مستقیم و غیرمستقیم به ساختار قدرت برمیگشت و نه ساختار اداری و بروکراتیک.
این بود که پس از نزدیک به سه دهه از استقرار نسخهٔ اول قانون اساسی و حدود شانزده سال پس از بازنگری، دیگر مشخص شده بود که این اصل آنقدر محدودکننده و متمرکزکننده است که حتی اگر آن را صوری فرض کنیم و جدی نگیریم، همین شکلِ جدینگرفتهاش هم دردسرساز است.
ظاهراً با توجه به این که اصلاح قانون اساسی بر اساس روند اصل ۱۷۱ دردسرها و چالشهایی داشت، تصمیم گرفته شد این اصل «تفسیر» شود که نهایتاً تفسیر جدیدی از آن منتشر شد. نگاهی ساده و اجمالی به تفسیر جدید نشان میدهد که محتوای اصل به کلی دگرگون شده تا از آن رویکرد نادرست و ضعیف اولیه فاصله بگیرد. اگرچه اشتباهاتی مثل ساختار تعاونی هنوز در این اصل باقی است.
جالب است که عدهای از همان زمان تا امروز مشغولند ثابت کنند که آنچه انجام شده، تغییر اصل نبوده و صرفاً تفسیر بوده است و آنقدر که در این باره حرف زدهاند، دربارهٔ محتوای جدید اصل ۴۴ (یا تفسیر اصل قدیم، هر کدام که میپسندید) حرف نزدهاند.
هر چه بود، تفسیر جدید اصل ۴۴ دولت را به سمت کوچک شدن و خصوصیسازی برد. و خصوصیسازی هم به همین شکلی انجام شد که میدانید و میبینید.
من به جزئیات عملیاتی کاری ندارم. آنچه میخواهم بگویم دربارهٔ تفاوت «کاهش ناکارآمدی» و «کوچک کردن دولت/حاکمیت» است.
المانهای اصلی در افزایش کارآمدی
در مثالهای آمریکایی که نقل کردم، هیچوقت «کوچک کردن / Downsizing» هدف مستقیم در نظر گرفته نشده است. اگرچه معمولاً افزایش کارایی به کوچک شدن و حذف زوائد منتهی شده است.
ما در این یک مرتبهای هم که تصمیم گرفته شد اصل ۴۴ را – که مرتبطترین اصل به بروکراسی اقتصادی و عملیاتی است – اصلاح کنیم، به جای افزایش کارآمدی بر کوچکسازی متمرکز شدیم (منظورم واژههایی نیست که در تفسیر آمده، بلکه روح تفسیر است).
وقتی به دنبال کوچکسازی میرویم، نهایتاً هدفمان کاهش تصدیگری دولت/حاکمیت است. و معمولاً هم اتفاقی که در نهایت میافتد، واگذاری منابع عمومی به قیمت بسیار ناچیز به بخش خصولتی است.
اما وقتی در پی افزایش کارآمدی (یا کاهش ناکارآمدی) هستیم، دو کار بیش از هر چیز باید مورد توجه قرار گیرد:
- فعالیتهای موازی
- فعالیتهایی که هزینه دارند اما نقش مستقیم در رفاه مردم و رشد اقتصادی ندارند
همانطور که میدانید، و قصهاش در اینجا نمیگنجد، در کشور ما برای هر کاری چند نهاد موازی وجود دارد. و از سوی دیگر، هزینههای فراوانی وجود دارند که ارتباط مستقیم و حتی غیرمستقیم با رفاه مردم و رشد اقتصادی ندارند (از همین کلینیکهای حجاب بگیرید تا صدا و سیما و بروید بالا و پایین و چپ و راست و بقیهٔ نمونهها را بیابید).
بیراه نیست اگر بگوییم در کشور ما دو دولت و دو ملت وجود دارند. یک دولت رسمی، یک دولت موازی، یک ملت واقعی و یک ملت موهوم که بسیاری از مسئولان مدعیاند خواستهها و حرفها و انتظارات آن را نمایندگی میکنند. این چهار گروه بر سفر سفرهای نشستهاند که باید فقط یک «دولت-ملت» بر آن مینشست.
با توجه به این که اگر در ساختار سیاسی فعلی کشور ما «کارآمدی قوای حاکمه» به عنوان یک هدف تعریف شود، ذینفعان بسیاری آسیب میبینند، به نظر میرسد که ساختار فعلی همیشه ترجیح خواهد داد «کارآمدسازی» را به «کوچکسازی» تفسیر کند.
و این نگاه، که احتمالاً عدهای از مسئولان آن را در راستای حفظ نظام و ساختار سیاسی تفسیر میکنند، دقیقاً همان جایی است که به پاشنهٔ آشیل ساختار فعلی تبدیل شده و مشخصاً به همین وضع هم باقی خواهد ماند و به نقطهضعف جدیتری هم بدل خواهد شد.
