پیشنوشت: معمولاً برای نوشتن دربارهٔ هر موضوعی در روزنوشته، ترجیح میدهم آنقدر صبر کنم که وقت و حوصلهٔ کافی پیدا شود. همچنین منابع مورد نیاز در دسترسم باشد تا بتوانم با ارجاع دقیق و کامل، دربارهٔ یک موضوع بنویسم.
اما طی دو ماه اخیر، گفتگوی نسبتاً مشابهی را با چند فرد و شرکت داشتهام که همگی به شکل مستقیم یا غیرمستقیم درگیر بحث «رگولاتوری فضای آنلاین» بودهاند. به نظر میرسد نهادهای مختلف حاکمیتی در چند جبهه با همکاری نمایندگان مختلفی از بخش خصوصی و شبهخصوصی در تلاشاند چارچوبی برای «رگولاتوری» تعریف و تدوین کنند. این کار در ظاهر چهرهٔ خوب و مقبولی دارد. به ویژه این که با همکاری بسیاری از افراد صاحبنام و مدیران کسبوکارهای بزرگ دیجیتال کشور انجام میشود. بنابراین طراحان و مشاوران و تدوینکنندگان و مجریان رگولاتوری، بعداً میتوانند بگویند نظر صاحبان کسبوکار و فعالان صنعت را هم پرسیدهاند و آنچه اجرا میشود، کاری کارشناسی است و به این شیوه، مشروعیت آن تأمین شود.
این در حالی است که رگولاتوری، مفهومی بسیار عمیق و سنگین با پشتوانهٔ حقوقی، فلسفی و اقتصادی است که نیاز به دانش و مطالعهٔ تخصصی دارد. و مثلاً شما میتوانید مدیرعامل بزرگترین فروشگاه دیجیتال ایران یا جهان باشید و در عین از نظر «فهم مفهوم رگولاتوری» از یک کودک دبستانی چندان جلوتر نباشید. همانطور که انتظار نمیرود جف بزوس لزوماً چیزی از جان لاک و تامس هابز و هایک و فریدمن بفهمد (اما از قانونگذار چنین انتظاری میرود). پس اگر دیدید در چنین طرحهایی، فهرستی از کارآفرینان و مدیران کسبوکارها به عنوان تأییدکننده یا تنظیمکننده ارائه میشود، نباید دچار خطا شوید و بگویید «ماهیت این طرحها، کارشناسی است.» واقعبینانهتر است که فرض کنید آن افراد، یا آگاهانه همراه صیانتگران هستند و یا ناآگاهانه به ابزار آنها بدل شدهاند.
در اینجا قصد ندارم بحثی دقیق و طولانی و با جزئیات انجام دهم، اما فقط در حد چند جمله مینویسم تا سه نکته برای آینده در اینجا بماند. و ضمناً حداقل مخاطبان من در روزنوشته بدانند که باید به کسانی که این روزها به هر شکل و در هر مقیاس و با هر بهانه در پروژههای رگولاتوری فعالیت میکنند، با وسواس مضاعف نگاه کنند:
۱) واژهٔ «رگولاتوری» نام جدیدی برای همان «صیانت» است
۲) رگولاتوری از لحاظ مفهومی و فلسفی در ساختار سیاسی ایران امروز امکانپذیر نیست (البته قانونگذاری و سیاستگذاری امکانپذیر است. تفاوت را خواهم گفت).
۳) استفاده از واژهٔ رگولاتوری نوعی سفیدشویی (whitewashing) برای صیانت است. یعنی ساختن تصویری خوب، زیبا، قابلدفاعتر و منطقیتر از کاری بد، نازیبا، غیرقابلدفاع و غیرمنطقی.
رگولاتوری چیست؟
بسیار میشنویم که دولتها، مجلسها، تحلیلگران سیاسی و متخصصان مدیریت و کسبوکار، از رگولاتوری حرف میزنند و میگویند که فلان حوزه نیاز به رگولاتوری دارد (البته از لحاظ دستوری، این شکل از استفاده از واژه، نادرست است. اما فعلاً کاری با آن نداریم. درست مثل فیلترینگ سایتها و اپلیکیشنها و سین کردن پیامها و دهها عبارت مشابه دیگر).
گاهی هم میشنویم که میگویند فلان حوزه نیازمند مقرراتزدایی است. مقرراتزدایی ترجمهٔ Deregulation است و به نوعی، متضاد Regulation محسوب میشود.
رگولاتوری را در فارسی به «تنظیمگری» ترجمه کردهاند که ترجمهٔ بدی هم نیست و معنای آن را تا حد خوبی میرساند.
در نگاه اول مشابه قانونگذاری به نظر میرسد. در حالی که اصطلاح رگولاتوری، با وجودی که معمولاً در کنار قانونگذاری به کار میرود (Rules & Regulations) و نیازمند پشتوانهٔ قانونی هم هست، ماهیتی متفاوت دارد.
گاهی اوقات «مکانیزم بازار» شکست میخورد
پیش از این که به مفهوم رگولاتوری توجه کنیم، لازم است چند جمله دربارهٔ شکست مکانیزم بازار (Market Failure) حرف بزنیم.
باز هم تأکید میکنم که بحث دربارهٔ شکست بازار هم مثل خود رگولاتوری، نیازمند نوشتن یک یا چند جلد کتاب است و هماکنون هم صدها عنوان کتاب در این باره نوشته و منتشر شدهاند. بنابراین باید تأکید کنم که این نوع کوتاهگویی و سادهسازی، ناگزیر با کاستن از دقت علمی هم همراه است.
بسیاری از صاحبنظران اقتصادی بر این باورند که در یک بازار، نمیتوان همه چیز را به عرضه و تقاضا واگذار کرد. دست ناپیدای بازار که آدام اسمیت از آن حرف میزد، گاهی نمیتواند بازار را به نقطهٔ مطلوب برساند. حتی اگر هم این مکانیزم بازار را ظاهراً به تعادل برساند، گاهی آن تعال «بهینه» نخواهد بود.
به زبان دیگر، اگر ما اجازه دهیم که هر یک از بازیگران یک بازار بر اساس منطق فردی خود عمل کنند، آنچه حاصل میشود، لزوماً منفعت همهٔ بازیگران بازار را تأمین نخواهد کرد.
این چند جمله که گفتم، بسیار کلی است. و دربارهٔ مصداقهای آن بحثهای بیشمار وجود دارد. توضیحِ این که منظور از «منفعت همهٔ بازیگران» چیست، ساده نیست. همین است که افراد مختلف دربارهٔ این که دولت واقعاً چقدر باید در بازار دخالت کند، اختلافنظر دارند.
اما یک واقعیت وجود دارد و آن این است که بسیاری از طرفداران نگاه لیبرال در اقتصاد هم، باور دارند که گاهی اوقات در بعضی مقاطع و برخی موضوعات، دخالت دولت برای جبران «شکست مکانیزم بازار» ضروری است.
اگر بخواهم در اینجا مثالی بزنم که هم چپهایب اقتصادی بپسندند و هم دل لیبرالهای افراطی به درد نیاید، سه مثال در دسترس دارم.
مثال اول، فروش سیگار و دخانیات به کودکان و نوجوانان است.
فرض کنید عرضهکنندگان را به حال خود رها کنیم و بگوییم سیگار را به هر که خواستید بفروشید. احتمالاً عرضهکنندگان خوشحال میشوند. چون سود بیشتری به دست میآورند.
خریداران هم خوشحال خواهند شد (منظورم والدین نیست. بلکه دقیقاً «خریدار» است. یعنی نوجوان). پس با همراهی فروشنده و خریدار، بازار جذابی برای فروش سیگار به نوجوانان ایجاد میشود.
دربارهٔ تبلیغات دخانیات هم میتوان مشابه همین حرف را مطرح کرد. تبلیغ دخانیات، هم فروشندهٔ دخانیات را خوشحال میکند، هم صاحبان رسانه را (چون پول میگیرند و تبلیغ میکنند). پس طبیعی است که اگر بازار را به حال خود رها کنیم، تبلیغات دخانیات میتواند سهم خود را در فضای رسانهای کسب کند.
مثال دیگر، انحصار است. فرض کنید یک شرکت، بخش بزرگی از بازار را به دست آورده و به همین علت، با مشتریان خود قرارداد انحصاری میبندد. این نوع از انحصار، با انحصار طبیعی فرق دارد. مثال انحصار طبیعی گوگل است که به خاطر پایگاه دادهٔ بزرگ با طول عمر زیاد و نیز دانش فنی، عملاً انحصار در موتورهای جستجو را به دست آورده است درس مرتبط: معنی انحصار چیست؟).
مثال سوم هم آلودگیهای زیستمحیطی (از جمله ایجاد گازهای گلخانه ای) است. چرا باید یک شرکت خودروساز، علاقه داشته باشد خروجی دیاکسیدکربن خودروهای خود را کاهش دهد؟ این کار میتواند فرایند تولید موتور را پیچیدهتر کند. همچنین با راهکارهای طراحی موجود، عملاً باید نقشههای ECU در موتور هم تغییر کنند و شتاب موتور مهار شود (که لذت رانندگی را کاهش میدهد). تغییر بنیادین طراحی موتور و حرکت به سمت خودروهای برقی هم، سرمایهگذاری سنگین میخواهد که ممکن است باعث شود خودروسازان انگیزهٔ کافی برای این کار نداشته باشند. ضمناً چرا باید منِ مشتری هزینهٔ کاهش آلایندههای خودروی خودروسازی را پرداخت کنم تا فرزند من گرفتار گرمایش زمین نشود؟
این مثالها (یا اگر اینها نمیپسندید، مثالهای دیگری از این جنس) نشان میدهند که بازار، لزوماً موفق نیست و گاهی باید «تنظیمگری» انجام شود. یعنی یه نهاد بیرون از بازار با تعریف و تدوین مقررات، بازار را به سمتی ببرد که منفعت جمعی تأمین شود.
در مثال خودرو، ممکن است هیچ خودروسازی برای این کار پیشقدم نشود. چون هزینهٔ تولید و قیمتتمامشدهٔ محصولش افزایش مییابد. اما وقتی چنین مقرراتی از بیرون به همهٔ خودروسازها تحمیل شود، حرکت به این سمت، توجیه پیدا میکند. این کار در بلندمدت، به بقای خودروسازان در بازار حملونقل هم کمک میکند. پس همه، یعنی خریدار و تولیدکننده، از این کار نفع میبرند.
تنظیم گری «شرّ ضروری» است
روی هواپیمای بویینگی که هیروشیما و ناکازاکی را بمباران کرد، یک کلمهٔ عجیب نوشته شده بود: Necessary Evil (شرّ ضروری).
البته این توصیف را فیلسوفان هزاران سال میشناخته و بهکار میبردهاند. اما برای ما که بمب اتمی را میشناسیم و با فاجعهٔ دردناک بمباران ژاپن آشناییم، عبارت «شرّ ضروری» روی بدنهٔ این هواپیما، احتمالاً وحشتناکترین کاربرد این اصطلاح محسوب میشود.
توجیه عدهای از آمریکاییها این بود که اگر الان چندصدهزار نفر در بمباران کشته نشوند و جنگ متوقف نشود، جنگ به شکل طولانی و فرساینده ادامه پیدا میکند و ممکن است میلیونها نفر کشته شوند. پس مردم ژاپن و مردم جهان باید از ما سپاسگزار باشند که عدهٔ کمتری را میکشیم تا عدهٔ بیشتری نمیرند. این یک «شرّ ضروری» است.
حرف من را به عنوان توجیه یا دفاع بمباران اتمی تلقی نکنید. اتفاقاً میخواهم بگویم هر وقت کاری را به عنوان «شرّ ضروری» توصیف کردند، کمی بترسید. نگران شوید. از موضوع فاصله بگیرید. و با خود بگویید: «آیا مطمئن هستم که این شرّ، ضروری است؟ یا من در حال تبدیل شدن به یک جنایتکار علیه بشر و بشریت هستم؟»
واقعیت این است که بر خلاف بمباران اتمی – که قاطبهٔ مردم جهان آن را غیرضروری تشخیص میدهند – در بیشتر موضوعاتی که «شرّ ضروری» نامیده میشوند، مرز بین «شرّ ضروری» و «جنایت غیرضروری» بسیار باریک است و ممکن است بیآنکه بفهمیم، با توجیه «شرّ ضروری» در سمت «جنایتکار» ایستاده باشیم.
حالا که این اصطلاح را بهتر شناختیم، باید بگویم که «تنظیمگری، شرّ ضروری است.» ایدهآل این است که هرگز تنظیمگری در بازار انجام نشود. چون عقل توزیعشده در بازار، معمولاً بهتر از عقل یک یا چند نفر که در این کمیته یا آن ستاد ایستادهاند، کار میکند.
اما از طرفی، پذیرفتن این واقعیت که Market Failure وجود دارد و مصداقهای انکارناپذیری از آن تجربه شده، ما را وادار میکند که به سراغ تنظیمگری حداقلی برویم و هر جا میان بودن یا نبودن تنظیمگری تردید کردیم، یا نتوانستیم تنظیمگری را به طور قاطع توجیه کنیم، از این مکانیزم مخرّب فاصله بگیریم (اینجا میشود همهٔ حرفهایی را که هایک و فریدمن گفتهاند تکرار کرد، اما مطلب را طولانی میکند).
به هر حال لطفاً این جمله را از من به خاطر داشته باشید که تنظیمگری، انداختن بمب اتم بر سر بازار است. حتی اگر مطمئن شدید کاری درست و ضروری انجام دادهاید، نمیتوانید ادعا کنید که کار خوبی انجام دادهاید.
دو پیشنیاز رگولاتوری
اگر تا این نقطه، با حرفهایم همراه شده باشید، بقیهٔ حرفم را میتوانم ساده و کوتاه بگویم.
برای این که رگولاتوری در یک صنعت یا بخشی از یک بازار انجام شود، حداقل دو پیشنیاز وجود دارد. پیشنیاز اول این است که رگولاتور خود بازیگر بازار نباشد یا به شکل مستقیم و غیرمستقیم از بازار منتفع نشود.
شما نمیتوانید سوت داوری را در اختیار یکی از بازیکنان دو تیم فوتبال قرار دهید و پیروزمندانه ادعا کنید که در نیروی انسانی صرفهجویی کردهاید!
در کشور ما، بسیاری از بازیگران فضای آنلاین به شکل مستقیم و غیرمستقیم، نمایندهٔ حاکمیت هستند و نه بخش خصوصی. البته ما شبیه پولشویی، تکنیک دیگری هم داریم که شاید بتوان آن را هویتشویی نامید. یعنی آنقدر شرکتها و آدمها را دست به دست میچرخانند که آخرش شکل شرکت خصوصی ایجاد شود. اما همه میدانند که ماهیت اصلی سازمانها چیست و اصطلاح «خصولتی» را پیش از این که مردم به کار ببرد، خود حاکمیت در نقد رفتارهای گذشتهٔ خود به کار گرفته است. تفکیک مجلس و دولت هم، چیزی نیست که قابل اتکا باشد و – اگرچه دربارهاش نمیتوان راحت نوشت – اما کسی نیست که آن را نفهمد و نداند.
دومین پیشنیاز هم این است که نهاد رگولاتور، نمایندهٔ اکثریت مردم باشد. در غیر این صورت، تنظیمگر به جای اینکه منافع مردم را در بازار لحاظ کند، منافع خود، یا منافع اقلیت، یا منافع گروههای ذینفوذ و صاحبقدرت را لحاظ خواهد کرد. در چنین شرایطی، تنظیمگر خود به یکی از عوامل شکست مکانیزم بازار تبدیل میشود.
فکر میکنم همه کمابیش قبول داریم که در کشور ما، بسیاری از نهادهای تصمیمگیر، نمایندهٔ اکثریت جامعه نیستند. به عنوان یک نمونهٔ کوچک، به حرف یکی از مسئولین توجه کنید که گفتند بدحجابی و بیحجابی را تخلف در نظر میگیریم و نه جُرم. چون در غیر این صورت، بیش از ۵۰٪ مردم مجرم خواهند بود. محال است در کشوری که سیاستگذار و قانونگذار، اکثریت مردم را نمایندگی میکند، شرایطی به وجود بیاید که «اکثریت» مجرم (يا متخلف) باشند (+). همین یک مورد و البته موارد دیگر (مثل این که میدانیم بیش از نیمی از مردم، از ویپیان استفاده میکنند که از نظر قانونی ممنوع و جرم است) نشان میدهد که در کشور ما، اقلیت بر اکثریت حکم میرانند.
در واقع ما در ساختار قدرت، عدهای را داریم که «نمایندهٔ اقلیت» هستند و عدهٔ دیگری که «نمایندهٔ اقلیتتر» هستند و کشور با چانهزنی میان این گروهها اداره میشود. تعارضی که با ساترا به وجود آمده و نیز چالشهایی که بر سر برگزاری کنسرتهای مجوزدار به وجود میآید، بخشی از کوه یخِ «اقلیت در برابر اقلیتتر» هستند که به چشم دیده میشود. مثالهای دیگر هم، از جمله افت و خیرهای چند سالهٔ برجام و …، از همین جنس هستند.
پس ما با اقلیتی طرفیم که با اقلیت کوچکتری در تعامل هستند تا دربارهٔ رگولاتوری فضای آنلاین (یا هر رگولاتوری دیگری) تصمیم بگیرند. تا زمانی که یک نهاد رسمی نتواند اعلام کند که «تأیید اکثریت مردم» را دارد، کاری که انجام میدهد، ماهیت تنظیمگری ندارد.
در مورد طرح صیانت (و همهٔ مشتقات آن به هر شکل و با هر نام و در هر نسخه) میدانیم که حتی در مجلس اقلیت هم، صرفاً اقلیتی موافق آن هستند.
آیا این بحثها بازی با کلمات نیست؟
ممکن است بگویید: آیا اینها بازی با کلمات نیست؟
حالا فرض کن به جای رگولاتوری فضای آنلاین بگوییم «قانونگذاری برای فضای آنلاین» یا «سیاستگذاری برای فضای آنلاین.» فرقی میکند؟
من معتقدم که فرق میکند؛ به همان علت سفیدشویی که گفتم.
وقتی میگوییم رگولاتوری، در ادامه میگوییم کشورهای زیادی رگولاتوری داشتهاند و فضای آنلاین را کنترل کردهاند. آمریکا هم رگولاتوری دارد. فرانسه هم دارد. آلمان هم دارد و … (دقت کردهاید که ما کلاً این کشورها را «غرب وحشی» میدانیم و معتقدیم که اصلاً نفهمیدهاند تمدن و انسان یعنی چه. اما اگر بخواهیم بگوییم کاری درست است، تأکید میکنیم که غرب آن را انجام داده).
در حالی که فراموش میکنیم رگولاتوری در آنجا توسط دولتهایی انجام شده که نظر اکثریت مردم را نمایندگی میکردهاند. در واقع، مردم برای خود – از طریق نمایندگانشان – رگولاتوری انجام میدهند و نه حاکمیت برای ملت.
اگر بگوییم «قانونگذاری برای فضای مجازی (یا آنلاین)» پذیرفتهایم که کاری میکنیم که هیچ دولت دموکراتیکی انجام نمیدهد. اما ما انجام میدهیم چون اساساً دموکراسی مفهومی غربی است و مسئلهٔ ما نیست.
اما وقتی میگوییم «رگولاتوری»، یک اقدام رو به عقب را به عنوان گامی در جهت توسعه جا زدهایم و این کار نه درست است و نه اخلاقی.
نمایندگان بخش خصوصی هم مشارکت میکنند
یک شوخی خندهدار در این موضوع این است که در دفاع از رگولاتوری گفته میشود که این یک کار صرفاً حاکمیتی نیست و نمایندگان بخش خصوصی هم در آن مشارکت میکنند. منظور از نمایندگان بخش خصوصی هم، شرکتها و برندهای بزرگ صاحبنام در فضای دیجیتال است.
این توجیه، ایرادهای بسیار عمیقی دارد که به برخی از آنها اشاره میکنم.
ایراد اول کارآفرینها، کارشناس رگولاتوری نیستند. رگولاتوری یک کار فنی-اقتصادی است. نیازمند درک عمیق از ساز و کارهای بازار، انسانشناسی، فلسفهٔ سیاسی، روانشناسی، نظریهٔ پیچیدگی، دینامیک سیستمهای اقتصادی و اجتماعی، اخلاق تجاری و … است. شما میتوانید بزرگترین کسبوکارهای اینترنتی کشور را داشته باشید و دربارهٔ رگولاتوری، به اندازهٔ کودکی هفتساله بفهمید. پس نباید کارآفرین و کارشناس را با هم اشتباه بگیریم.
ایراد دوم همه میدانیم که رگولاتوری فضای آنلاین در ایران، معطوف به پیامرسانها و شبکههای اجتماعی است. این در حالی است که هیچ پیامرسان و شبکهٔ اجتماعی بومی مطرحی وجود ندارد. اینکه مثلاً شما بزرگترین شرکتهای حمل و نقل یا خردهفروشی دیجیتال را داشته باشید و بخواهید دربارهٔ رگولاتوری بزرگترین پیامرسانها و رسانههای دیجیتال حرف بزنید و اظهارنظر کنید، کار معقولی نیست. پس این که بگویند از نمایندگان بخش خصوصی استفاده شده (در حالی که بخش خصوصی جدی در این حوزه اساساً وجود ندارد) بیمعنی است. فکر نمیکنم هیچ ایرانی از این که اطلاعات اسنپ یا تپسی یا خرید دیجیکالای او در اختیار حاکمیت قرار بگیرد نگران شود. نگرانی این است که بعداً چه دسترسیهایی به اکانتهای شبکههای اجتماعی و پیامها وجود خواهد داشت و آزادی بیان (و به قول مرحوم محمد خاتمی: آزای پس از پیان) چقدر محدود خواهد شد.
ایراد سوم اساساً رگولاتوری یعنی حفاظت از مردم در برابر منفعتطلبی کسبوکارها. پس رگولاتوری را باید نمایندگان مردم انجام دهند و نه نمایندگان کسب و کارها. اگر فقط عدهای وجود داشته باشند که حضورشان در جلسات رگولاتوری و اظهارنظر در این زمینه، غیراخلاقی و غیرحرفهای باشد، همان نمایندگان کسب و کارها هستند. پس مشارکت نمایندگان بخش خصوصی در رگولاتوری (به فرض این که دو مورد قبل را هم نادیده بگیریم) نقض غرض است. البته بگذریم که ما در کشورمان لطیفههای مدیریتی زیادی مثل «سازمان حمایت از تولیدکنندگان و مصرفکنندگان» هم داشتهایم. و ظاهراً معلمانِ مسئولان، در آموزش درس «تعارض منافع» کمکاری شدید داشتهاند.
باز هم تأکید میکنم که حرف من، دربارهٔ درست یا نادرست بودن قانونمندی فضای آنلاین نیست. نظر من را در این باره میدانید و دهها نفر صاحبنظرتر از من و تقریباً تمام ملت حرف خود را در این باره گفتهاند.
من فقط خواستم بگویم اصطلاح «رگولاتوری» را به کار نبریم. و از آنچه به عنوان رگولاتوری در کشورهای دیگر استفاده میشود، به عنوان بنچمارک برای آن کاری که در کشور ما انجام میشود، شاهد نیاورید. همان صیانت را بگویید و به کار ببرید؛ هم ما بهتر میفهمیمش و هم شما.